2021年8月，国家卫生健康委发布《基层卫生健康综合试验区建设指导方案》，确定山西省晋中市介休市、浙江省嘉兴市海盐县、安徽省淮北市濉溪县、福建省龙岩市长汀县、山东省潍坊市寿光市、河南省平顶山市郏县、四川省泸州市泸县、新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州新源县8个县（市）为基层卫生健康综合试验区。基层卫生健康综合试验区建设并没有“遍地开花”，而是“缩小圈子”，选择有一定改革基础、在省内有代表性的地方先行开展，以期结出“基层医疗卫生健康工作样板”的成果。

近期，国家卫生健康委再次印发做好基层卫生健康综合试验区建设工作的通知，强调了改革的意志和力度，要求每个试验区力争在1～2个难点重点工作环节有所创新，形成可复制可推广的典型经验。“八朵金花”探寻着强基层的路径，被寄予着厚望。

时隔近一年，“八朵金花”的长势如何？其关系着下一步基层卫生健康工作的重点，直接扣住“以基层为重点”的脉门。

01 “处室包干”呵护成长

在国家卫生健康委日前召开的新闻发布会上，该委基层卫生健康司司长聂春雷介绍，截至2021年年底，全国建有各类基层医疗卫生机构近98万个，卫生人员超过440万人，实现街道、社区，乡镇、村屯全覆盖。第六次卫生服务统计调查显示，90%的家庭15分钟内能够到达最近的医疗点。

在如此巨大服务网络的支撑下，全国基层医疗卫生机构诊疗人次2020年超过了41亿人次；同时，还管理超过1亿人的高血压患者、3500多万人的2型糖尿病患者以及其他各类慢病人群。

基层卫生健康工作对中国人健康的意义，不言自明。但是长期以来，由于在投入、人才、技术、设施设备等方面的短板，我国绝大部分地区的基层卫生健康工作仍存在很大的提升空间。

来自国家卫生健康委卫生发展研究中心的试验区基线调查报告显示，多数试验区仍存在“低”和“弱”的问题。比如，基层床位和人力配置偏低、住院服务能力较弱、县域医保基金支出偏低等问题，很有可能导致患者只是去基层机构“走个过场”，最终还是流向大医院的情况。

如何才能让基层机构留住“本该留住的患者”并建立一套从生到死的整合型服务体系，始终是医改的“头等难题”。由于改革涉及人才、财政、资源等方面的政策，并非卫生健康部门一家所能推动，因此“建立强有力的党委政府领导的工作机制”成为综合试验区建设首先要达到的条件。

据了解，为推动这项工作，国家卫生健康委基层卫生健康司采取“处室包干”形式，加强对试验区的调研指导，各省卫生健康委也被赋予“健全定期沟通联系、会议会商、工作进展反馈等机制，明确省市县三级具体联系人”等职责。

当前，8个基层卫生健康试验区均成立了党委政府主要负责同志任组长的基层卫生健康综合试验区建设领导小组，加强组织领导和政策保障，探索适合地方实际的基层卫生健康发展路径。部分省份结合实际，在国家试点的基础上，开展本省份试验区建设。如浙江、新疆确定“1﹢5”综合试验区，即1个国家综合试验区，5个省级试验区；山东遴选2个市和7个县（区）为省级试验区；新疆财政为每个试验区支持100万元。

一套从国家、省直插县域的工作机制，呵护着“八朵金花”的成长。

02 “大胆尝试”不是盲干

在《基层卫生健康综合试验区建设指导方案》中，完善基层医疗卫生服务体系、加强基层卫生人才队伍建设、提升基层医疗卫生服务能力、创新服务模式、鼓励改革创新是重点工作内容。前3项是医改的常规动作，后两项出现了两次“创新”，直接考验“八朵金花”的破题思考能力。

破题需要更强有力的改革举措，“大胆尝试”成为试验区启动之初喊出响亮的口号。“‘大胆尝试’不等于‘盲干’，而是在现有政策聚集的基础上，进一步解放思想、拓宽思路。”国家卫生健康委基层卫生健康司相关负责人表示，鼓励试验区采取更综合更系统的措施，充分发挥县域整体优势，在健全党委政府领导卫生健康工作机制、落实投入保障责任、创新基层人员编制管理、完善医保支持政策、推进优质医疗卫生资源县域扩容和均衡布局、推进县域医共体建设、改善基层基础设施条件、落实乡村医生待遇、提高基层防病治病和健康管理能力、提供老年友好型卫生健康服务等方面加大工作力度。

“如果说‘以基层为重点’是需要培育的树苗，那么推进这些工作就是树苗伸进土壤的根须。”多位综合试验区的基层工作者均指出，实现破题，除了要资源、要投入，还需要以改革的精神来承接“创新”的要求，衡量工作的标准是老百姓和基层医务人员的获得感。

在县域内进行资源整合方面，山西省晋中市介休市人民医院妇产科和儿科整建制转到妇幼保健院，彻底解决了两院由于产、儿科人力资源不足造成危重患者大量转诊的医疗风险；人民医院、妇幼保健院关闭康复大厅，将价值600余万元的康复设备全部转移至乡镇卫生院，恢复期需康复的患者全部交由基层医疗机构负责，每年可为康复病人节省55%的医疗费用。

在创新运行机制和服务模式方面，河南省平顶山市郏县组建了91支涵盖县乡村三级，包含疾病预防、妇幼保健、中医药、精神卫生等专业医务人员的家庭医生签约服务团队，为居民提供基本医疗、基本公共卫生和健康管理等一站式服务；投入3720万元，建设全民健康信息化平台，建成医学影像、心电诊断、临床检验、病理检验、消毒供应、远程会诊六大共享中心和智能分级诊疗平台，做到基层检查、县级诊断、结果互认。

在多部门协同推进改革方面，山东省潍坊市寿光市市委常委会议、市政府常务会议每半年一次听取综合试验区工作情况汇报；建立卫生健康、医保、发改、财政等部门联席会议制度，卫生健康局是总召集人，每月通报一次工作进展，安排下一步工作任务。

在寿光市，以三级医院为主体、二级医院为枢纽、一级医院为基础的单病种群体管理联盟正在发挥作用。这个联盟由三级医院或二级医院按照标准要求选拔单病种群体管理首席医师，组建单病种群体管理团队，让临床医生对自己擅长的一种疾病牵头进行群体管理。“过去，比较重视资源的筹集。单病种群体管理，以人民群众健康需求为关注焦点，更加注重资源利用，以资源利用带动资源筹集。”寿光市卫生健康委相关负责人表示，通过疾病筛查，实现对患者的管理由“发病管理”变为“发现管理”，由“坐等患者”变为“主动筛查”，由“个体治疗”变为“群体管理”，转变了卫生资源管理思路。

03 “开路先锋”呼之欲出

从“以疾病为中心”转向“以人民健康为中心”，综合试验区的目标不是“和大医院抢病人”，而是推动形成全社会支持基层卫生发展的合力。这在我国进入“十四五”提出“乡村振兴”“积极应对人口老龄化”的时候，有着尤为深刻的现实意义。

2021年公布的第七次全国人口普查数据显示，我国60岁及以上人口为26402万人，占18.70%，相较2010年上升5.44个百分点。进入“十四五”，基层医疗机构作为网底的功能要发挥，作为“开路先锋”的形象也呼之欲出。

比如，山西省介休市建立“病人不跑、专家跑”的模式，财政每年拿出500万元预算建立专家引进经费保障体系，根据居民就医的需要，请来三甲医院专家坐诊、手术等，实现了县级医院和三甲医院医疗的同质化。据统计，介休2021年转诊到县域外的患者为3068人，占人口总数0.71%，而医疗资源和介休市相似的山西某县转诊人数为8491人，占人口总数的2.6%。同比测算，介休市一年少转诊人数达8166名，仅此一项就可节省医疗费用2亿元以上。

2020年，浙江省嘉兴市海盐县老龄化率约为28.5%，以户籍人口38.6万人计算，60岁及以上老年人约为11.0万人。自从被列为综合试验区后，该县以“两慢病”改革和“老年人健康新服务”为切入点，统筹推进医共体建设、数字化改革，推进基层卫生事业改革发展。当前，该县正完善慢性病门诊用药长期处方和免费药品保障制度，逐步将阿尔茨海默病等11种慢性病同步纳入门诊用药保障范围，科学调控基层医疗服务价格总体水平，确保参保群众可负担、医保基金可承受、医疗机构发展可持续。

来自综合试验区的相关报告提出，尽管综合试验区建设工作取得了积极进展，但总体来看，试验区建设仍面临着发展不平衡不充分的问题。对此，国家卫生健康委给“八朵金花”设置了5年的成长期，以期能够系统性解决卫生资源配置不均、医防融合不足、服务质量不高、人员收入差距过大、医保资金总体使用效能不高等问题，积极推进签约服务由全科向各专科拓展，由基层医疗卫生机构向引导二级、三级医院医师加入家庭医生队伍拓展，由公立医疗卫生机构向民营医疗机构拓展，由团队签约向与医生个人签约拓展，由固定签约周期向灵活周期拓展，探索在二级、三级综合医院设立全科医学科，加快培养一支具有医防管能力的复合型人才队伍。

“来自基线的调查报告也显示，8个综合试验区的情况也反映了我国地区发展的不平衡。因此，政策上也应有所差异，不能搞一刀切，要坚持因地制宜、分类指导、一地一策。”上述基层卫生健康司相关负责人表示，关于改革成效评价的探索也已同步开展，国家卫生健康委去年研究制定了省级基层卫生健康发展主要指标，并开展了综合评价，指导发现问题和不足，不断完善政策措施。